編者按：2009年開始實施的食品安全法已經進入修訂程序。據(jù)記者了解，目前面向公眾征求意見環(huán)節(jié)已于7月15日結束，國家食藥監(jiān)總局從本周開始將通過專家研討、面向行業(yè)內部以及相關政府機構征求意見等方式繼續(xù)吸納民意，并計劃于9月份向國務院法制辦提交修訂草案。法制辦要將草案提交國務院常務會議審議，如果能趕在今年年底前提交全國人大常委會審議，修訂后的食品安全法最早將于明年4月出臺。
民以食為天，食以安為先。實施只有4年時間就啟動修訂程序，既凸顯了國家對食品安全問題的重視，又凸顯了治理食品安全問題的緊迫。食品安全法的修訂將怎樣承載全社會的期待？它又將在多大程度上重塑公眾對食品安全的信心？為此，新華網記者特邀請食品安全方面專家、從業(yè)者、法律界人士，分別從政府監(jiān)管、消費者維權以及市場機制等方面展開探討。12日、13日、14日將分別刊發(fā)三篇系列文章。
[聚焦食品安全法修訂之一]食品安全是監(jiān)管出來的嗎？
新華網記者 韓元俊 袁晗 實習生 馬文華
“您認為當前食品安全問題頻發(fā)的核心原因是什么？”當記者將這個問題拋向公眾和行業(yè)專家時，所得到的答案并不一致。
接受記者采訪的公眾幾乎眾口一詞把原因歸結為監(jiān)管不力，分段管理、相互協(xié)調的食品安全機制并沒有發(fā)揮充分的作用，九龍治水的結局就是“龍多不治水”。
而專家盡管也認可當前的監(jiān)管尚有不足的地方，但是將核心原因歸結為“快速且無序擴張的食品產業(yè)與相對滯后的治理體系之間的差距”，這是經濟社會發(fā)展的階段性問題，任何國家都不可避免，在發(fā)達國家一度也非常嚴重。
一些監(jiān)管機構和政府主管部門也通過一些數(shù)據(jù)和事例試圖證明中國當前的食品安全治理還是取得了許多成效，但是這“和公眾的期待還有很大差距”。
“還有差距恰恰就說明了進一步完善食品安全治理措施和法律法規(guī)的必要性。”北京常鴻律師事務所律師韓慶說，這也是食品安全法實施僅僅4年就啟動修訂程序的第一要義。
食品安全監(jiān)管為何總和公眾感受背離？
今年7月，英國經濟學人智庫發(fā)布了《全球食品安全指數(shù)報告》，報告依據(jù)世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧農組織、世界銀行等權威機構的官方數(shù)據(jù)，綜合評估107個國家的食品安全現(xiàn)狀。其中在質量安全保障能力排名方面，中國排名43位，屬于世界中上游、發(fā)展中國家前列，另一發(fā)展中人口大國印度則排名70位。
這一報告被許多媒體和研究機構以及政府部門廣泛引用，以此證實中國食品安全現(xiàn)狀并不那么糟糕，甚至領先于中國發(fā)展水平所處的階段，“個別事件不足以影響總體質量安全保障水平”。
經濟學人智庫的報告在國際上都頗具權威性，但是這一數(shù)據(jù)并沒有得到中國網友的認可，質疑之聲在互聯(lián)網上隨處可見。
農業(yè)部發(fā)布的報告也顯示，近年來，我國農產品質量安全狀況不斷改善。蔬菜、畜禽產品、水產品等主要農產品監(jiān)測合格率都保持在96%以上，其中畜禽產品達到99%。但是調查發(fā)現(xiàn)，超過50%的消費者認為我國農產品質量安全問題比較嚴重，與監(jiān)測結果形成強烈反差。
問題出在什么地方？監(jiān)管到底有沒有問題？
長期從事食品安全問題研究的國家行政學院副教授胡穎廉認為，監(jiān)管部門日常監(jiān)督檢查、檢測的頻次和力度并不為外界所知，而當前社會普遍存在焦慮情緒，普通人對食品安全的信心幾乎喪失，因此一有風吹草動，很容易引發(fā)公眾恐慌心理，而媒體的作用也會導致個別或局部食品安全風險事件被放大。
“總體來說，近年來，食品安全治理政策創(chuàng)新是有成效的。只是，我國食品安全監(jiān)管基礎設施建設歷史欠賬過多，同時系統(tǒng)和科學的理論指導尚不足，加之社會轉型期不法分子利益驅動行為時有發(fā)生，因此當前我國還處于食品安全風險易發(fā)期和高發(fā)期，總體形勢不容樂觀。”胡穎廉說。
南開大學法學院副教授宋華琳則將之歸結為風險警示機制的問題，認為我國當前沒有統(tǒng)一的風險監(jiān)測、預警機制，尤其是公眾無法掌握較為全面的食品安全狀況。
這并不意味著我國食品安全監(jiān)管就完美無缺。韓慶說，恰恰相反，自1998年以來，歷次國務院機構改革都涉及食品安全監(jiān)管，這就是適應發(fā)展形勢的監(jiān)管體制“主動糾偏”。
食藥監(jiān)總局能否“包打天下”？
根據(jù)現(xiàn)行的食品安全法，我國實行由各部門按職責進行分段管理的監(jiān)管體制，也就是國務院食安辦負責綜合協(xié)調，農業(yè)、質檢、工商、食藥監(jiān)、衛(wèi)生部門各負其責的“非常5+1”的體制，但這一體制很難做到無縫對接，容易造成部門之間權責不明、重復執(zhí)法、推諉扯皮等情形。
因此，在2013年全國兩會通過國務院機構改革方案，將散落在相關部門的食品安全監(jiān)管職能整合，成立了國家食品藥品監(jiān)督管理總局。
“監(jiān)管職能的變化，意味著食品安全法規(guī)定的分段監(jiān)管模式已經終結，需要修改相應條款，為機構改革和依法行政提供法理依據(jù)。”宋華琳告訴記者，重新確定部門職責，依法確立各地方政府、各有關部門行之有效的監(jiān)管制度是這次食品安全法修訂的重要內容。
但這并不意味著食藥監(jiān)總局將“包打天下”。據(jù)了解，本輪機構改革后，總局與食品相關的司是四個，主要行使食品安全宏觀管理職能，包括分析研判形勢、督促地方監(jiān)管、糾正違法行為等，具體的監(jiān)督執(zhí)法辦案則交給地方監(jiān)管部門，同時要求加強與農業(yè)、衛(wèi)生、公安等部門溝通協(xié)調。
地方政府對食品安全負總責同樣有明確要求。宋華琳說，地方政府負責本轄區(qū)內的行政事務，能打破部門之間的藩籬，促進部門協(xié)調。“在法律修改中應該進一步明確食品安全監(jiān)管的協(xié)調機制，明確地方政府的監(jiān)管責任，明確食藥監(jiān)部門的綜合協(xié)調職責以及機制。”
胡穎廉也認為這樣的分工符合本輪機構改革“簡政放權”、“少管微觀，多管宏觀”的總體思路，也符合地方政府負總責的制度安排。胡穎廉說，國家總局應該做的是頂層設計，也就是法規(guī)政策、標準制定、風險監(jiān)測、重大事件應急等，這些都是地方沒有能力提供的公共服務。所以，“我們不必太過擔心監(jiān)管力量薄弱，這是一個科學的制度設計。”
企業(yè)才是“第一責任人”
相關專家認為，公眾存在政府對食品安全監(jiān)管不力的看法，很大程度上也源于企業(yè)“第一責任人”的責任意識淡化，本該由企業(yè)承擔的第一責任，卻由政府為其背書。
今年2月，中國社會科學院食品藥品產業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心發(fā)布的報告稱，在現(xiàn)有法規(guī)和運行背景下，食品上市前的審查，就相當于政府為其背書和擔保（至少是部分擔保），政府自然也就承擔了相應的責任和風險。
胡穎廉認為，這個問題的核心是要轉變理念和方式，目前監(jiān)管部門主要扮演“保姆”或“保安”角色，管了許多不該管、管不好的事，出了事消費者當然找政府。監(jiān)管部門要轉變理念和方式，真正理想的角色應該是“警察”，讓生產經營者自己擔負起首負責任。
“食品質量是生產出來的，而不是監(jiān)管出來的，食品生產經營者是食品安全的第一責任人。”宋華琳說，現(xiàn)行食品安全法第三條規(guī)定，食品生產經營者應當依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產經營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任。如何通過他律和自律相結合，從而規(guī)范食品行業(yè)，引導和促進食品行業(yè)健康發(fā)展，成為當務之急。
中國社科院食品藥品產業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心主任張永建認為，食品安全監(jiān)管的重點不在于處罰了多少違法的“壞蛋”，而在于預防和全過程監(jiān)管，在發(fā)生對消費者造成損害之前就發(fā)現(xiàn)問題。這就需要通過健全與完善違法事實公布、風險警示、信用體系、行業(yè)禁入等新型監(jiān)管方式，來進行有效監(jiān)管。
治理食品安全還需要全社會倡導“共治共享”的氛圍，據(jù)了解，目前中央已經把食品安全監(jiān)管工作納入社會管理創(chuàng)新的范疇，社會管理則要求調動各方積極性。今年食品安全周的主題是“社會共治，同心攜手維護食品安全”。汪洋副總理在出席全國食品安全宣傳周主場活動時強調，要構建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局，凝聚起維護食品安全的強大合力。因此，胡穎廉建議設立“主責在企業(yè)，主體是民眾，主導靠政府”的工作格局，通過嚴格落實企業(yè)的主體責任，強化行政處罰和刑事司法銜接，在全社會倡導“共治共享”的食品安全氛圍，避免人人造假、人人受害的“易糞相食”惡性循環(huán)。
