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“國五條”能否破解“入園難”

   ——專家解讀國務院常務會議五項措施

國務院常務會議研究部署當前發(fā)展學前教育政策等

新華網(wǎng)北京１１月４日電（記者 吳晶）３日召開的國務院常務會議就解決“入園難”問題提出五項措施，引起社會各界廣泛關注。“國五條”能否破解“入園難”難題，記者就此采訪了有關專家。

明確開出“任務書”

國務院常務會議開宗明義地指出：學前教育仍是各級各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)，教育資源嚴重不足，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，師資隊伍不健全，一些地方“入園難”問題突出。

２１世紀教育發(fā)展研究院副院長熊丙奇說，中央政府對學前教育現(xiàn)狀的判斷符合客觀實際，表明已對“入園難”問題高度重視，這是有助于問題解決的良好開端。

作為破解“入園難”的“任務書”，“國五條”主要包括“擴大學前教育資源”，“加強幼兒教師隊伍建設”，“加大學前教育投入”，“強化對幼兒園保育教育工作的指導”，“完善法律法規(guī)，規(guī)范學前教育管理”。

“國五條”中，有些表述與今年７月公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（２０１０－２０２０年）》一脈相承，如“大力發(fā)展公辦幼兒園”，“鼓勵社會力量辦園”，“加強幼兒教師隊伍建設”等。

“這些措施都是直接針對學前教育資源不足的問題，對解決問題是有所作用的。”熊丙奇說。

近年來，隨著人民經(jīng)濟生活水平的不斷提高、獨生子女的數(shù)量增多，社會對專業(yè)化學前教育的需求日益強烈，但學前教育資源嚴重不足，這就產生了“入園難”、“入園貴”、“入園差”等問題。

據(jù)統(tǒng)計，２００９年全國學前三年毛入園率僅為５０．９％，學前一年毛入園率也只有７４％。城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展差距顯著，２００７年全國城鎮(zhèn)學前三年毛入園率為５５．６％，農村只有３５．６％，兩者相差２０個百分點。

根據(jù)中國教育政策研究院的調研分析，當前，中國城市和農村都存在幼兒“入園難”問題，但又各具不同特點。

在城市，過去由單位、集體舉辦的作為福利性質的幼兒園被關、停、并、轉，同時一些地方將幼兒園推向市場，減少或停止投入，導致具有較高質量的普惠性公辦學前教育資源越來越少，相對優(yōu)質的民辦幼兒園根據(jù)市場需求收費高漲。迄今我國中西部農村尚有近４０％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有一所中心幼兒園，有近三分之二的農村幼兒沒有機會接受學前教育，學前教育教師大多缺乏專業(yè)培訓，“入園差”的現(xiàn)象十分普遍。

針對城鄉(xiāng)“入園難”的差別化問題，“國五條”首先在增加資源上下工夫，提出“城鎮(zhèn)小區(qū)要按照國家規(guī)定配套建設幼兒園”，“從今年開始，國家實施推進農村學前教育項目，重點支持中西部地區(qū)鄉(xiāng)村幼兒園建設”。同時，又在管理上有要求，如“引導和支持民辦幼兒園提供面向大眾、收費較低的普惠性服務”，“加強民辦幼兒園收費管理，堅決查處亂收費”等措施。

落實“國五條”仍面臨多道“檻”

熊丙奇認為，雖然“國五條”針對的都是當前學前教育的實際狀況，但也觸及了教育改革和發(fā)展的深層次問題，若要真正獲得貫徹落實仍面臨很多問題。

例如，“國五條”要求加強幼兒教師培養(yǎng)，但是如果不能規(guī)劃好學前教育的發(fā)展，為學前教育營造比較好的環(huán)境，幼兒教師的職業(yè)吸引力就比較低，目前幼教專業(yè)和院系設置較少、報考人數(shù)不多的局面就不會改變；“國五條”要求各地在５年內對幼兒園園長和教師進行一輪全員培訓，如果缺乏對幼兒園內部管理的監(jiān)管細則，有些需要追求市場回報的民辦幼兒園就未必會遵照執(zhí)行；“國五條”提出防止和糾正幼兒園教育“小學化”傾向，如果幼兒園升小學、小學升初中的“擇校”現(xiàn)象不改變，幼兒園教育也不可能獨善其身，做到“遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律”，“堅持以游戲為基本活動”。

“因此，要改變一系列的教育制度，必須使學前教育發(fā)展的外部環(huán)境真正完善起來。”熊丙奇說，“這其中最根本的解決方案是將學前一年教育納入義務教育。”

近年來，伴隨著“入園難”的愈演愈烈，將學前教育納入義務教育的呼聲日益高漲。熊丙奇認為，國家應把學前教育提上納入義務教育的日程，促使各級政府真正擔負起發(fā)展學前教育的職責。

眾所周知，學前教育資源不足的首要原因是投入不足。根據(jù)熊丙奇的觀察，地方政府之所以對學前教育投入不夠，不是沒有財力，而是不夠重視。許多地方政府更樂于將公共財政投入到很容易體現(xiàn)教育發(fā)展水平的高中和高等教育領域，而對學前教育投入甚少，在管理人員編制、辦學標準制定等方面都存在缺位。

“如果沒有外在力量的推動，地方政府還是會缺乏動力。”熊丙奇說。

長期以來，我國的幼教經(jīng)費一直只占整個教育經(jīng)費支出的１.３％左右，而發(fā)達國家學前教育經(jīng)費占總教育經(jīng)費支出一般達到３％以上。２００６年，我國把“國家將義務教育全面納入財政保障范圍”，寫進了新修訂的義務教育法。２００８年，得益于財政保障機制的改革，中國在城鄉(xiāng)全面免除義務教育階段學雜費，真正實現(xiàn)了讓每個孩子“有學上”。

“過去的經(jīng)驗證明，‘義務教育’既是對受教育者的保障，也是對各級政府的強制性推動，這對于發(fā)展學前教育同樣適用。”熊丙奇說。

此次國務院常務會議提出的“國五條”對各級政府提出了明確要求：將學前教育經(jīng)費列入各級政府財政預算，新增教育經(jīng)費向學前教育傾斜。但熊丙奇關注的是“傾斜政策能否落實，不落實后怎么問責”。

雖然不少專家都表示從現(xiàn)實與能力兩個層面來講，學前教育要納入義務教育“暫時”沒有可能性，但也不否認這“只是個時間問題”。

按照發(fā)達國家學前教育一般占教育經(jīng)費投入３％到５％的比例測算，熊丙奇堅信，在目前學前一年毛入園率７４％的基礎上，納入義務教育的目標不難實現(xiàn)。

目前，北師大學前教育研究所正致力于“學前一年教育納入義務教育的條件保障研究”的課題。

中國青年政治學院青年發(fā)展研究院院長陸士禎指出，我國應從立法層面將學前教育納入義務教育的范疇，保證每個孩子都可以接受學前教育。同時鼓勵社會力量興辦特色幼兒園，維持較高收費，類似國外的私立中學、私立小學，滿足多樣化的受教育需求。

長效機制是關鍵

“國五條”中有一項表述引起了專家的注意——支持街道、農村集體和有條件的行政事業(yè)單位、企業(yè)辦幼兒園。

針對媒體頻繁曝光的幼兒園無證辦園、質量堪憂等問題，國務院常務會議提出要“嚴格執(zhí)行幼兒園準入和年檢制度”，“分類治理、妥善解決無證辦園問題”。

熊丙奇建議，在公辦幼兒園無法一次性滿足入園需求的情況下，政府部門應首先投入資金，幫助幼兒園改善辦學條件、設施和師資隊伍建設，使這些幼兒園轉變?yōu)楹细駥W前教育機構。

為了強化政府財政投入的職責，“國五條”要求：將學前教育經(jīng)費列入各級政府財政預算，新增教育經(jīng)費向學前教育傾斜。

這項規(guī)定與２００６年新修訂的義務教育法對薄弱學校建設的表述有類似之處。不少專家擔心，一如義務教育改革和發(fā)展所遭遇的問題，經(jīng)費傾斜政策能否落實，不落實后怎么問責，依然需要從制度層面加以保障。

在專家看來，由于公辦幼兒園在整個學前教育機構中所占比例很小，優(yōu)質民辦幼兒園在旺盛的受教育需求下仍將保持較高收費標準，在城市解決“入園貴”的問題并非一朝一夕之事，在農村要保證每個適齡兒童入園也是一項艱巨任務。

今年７月公布的《教育規(guī)劃綱要》提出在１０年內，基本普及學前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學前三年教育。

在這一遠景目標的框架內，國務院常務會議進一步提出：要以縣為單位編制學前教育三年行動計劃，在科學測算入園需求和供需缺口基礎上，確定發(fā)展目標，分解年度任務，落實經(jīng)費，有效緩解“入園難”問題。

熊丙奇說，學前教育出現(xiàn)今天的短缺，與過去一段時期政府有關部門對生源情況缺乏預測、對幼兒園建設缺乏長遠規(guī)劃有關。為了做好長遠規(guī)劃，傾聽民意、進行科學民主決策很重要，包括政府怎樣布局、怎樣對學前教育機構進行管理，都要廣泛征詢意見。